12月9日，全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會暨示范項目督導會在云南昆明召開。財政部副部長、政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導小組組長史耀斌出席會議并作重要講話。會議傳達了黨中央、國務院關(guān)于深化公共服務領(lǐng)域PPP改革的決策部署，分析研究了改革面臨的新形勢、新任務，提出了開展完善推廣PPP模式專項督查調(diào)研的工作要求，明確了2017年PPP重點工作。
“PPP改革成果是努力干出來的，不是等和靠出來的?！?/span>
“一定要以高度的責任感、使命感和緊迫感，切實把黨中央、國務院決策部署轉(zhuǎn)化為實際行動、轉(zhuǎn)化為具體措施，對確定的各項工作任務，說一件、干一件、成一件，全力打好改革攻堅戰(zhàn)?！?/span>
在全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會暨示范項目督導會上，財政部副部長史耀斌再次表達了在PPP改革步入深水區(qū)之后要全力打好改革攻堅戰(zhàn)的決心。
在公共服務領(lǐng)域推廣PPP模式，是黨中央、國務院確定的一項重大改革任務，也是國務院督辦的改革任務。7月7日國務院常務會議明確，由財政部牽頭公共服務領(lǐng)域PPP工作，形成項目加快落地的發(fā)展態(tài)勢。財政部黨組高度重視，9月23日部黨組專題會議提出，要進一步完善政策措施，多措并舉，推動PPP加快、健康發(fā)展。
三年來，財政部在推進PPP方面都做了什么？
PPP各項工作穩(wěn)步推進，卓有成效，各方對推廣PPP的反應日益熱切，PPP改革已呈現(xiàn)出政府、企業(yè)、公眾三方共贏的良好局面。
史耀斌表示，這三年，各級財政部門勇于擔當、主動作為，開展了一系列工作。
一是大力開展宣傳培訓。各級財政部門通過專題培訓、主題論壇、官方網(wǎng)站、微信平臺、媒體報道等多種方式，多形式、多層次、多角度地加強對PPP理念的宣傳推廣，使PPP在全國上下深入人心，逐步從“概念”走向了“實踐”。
二是建立健全PPP制度體系。牽頭制訂關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣PPP模式的指導意見，印發(fā)PPP項目財政管理暫行辦法。會同有關(guān)部門印發(fā)在市政公用、水污染防治等領(lǐng)域推廣PPP模式的實施意見。聯(lián)合發(fā)改委出臺關(guān)于進一步做好PPP有關(guān)工作的通知，著力加強部門協(xié)調(diào)配合。制定印發(fā)PPP模式操作指南、PPP項目合同指南、物有所值評價指引和財政承受能力論證指引等一系列文件。地方各級財政部門也結(jié)合本地實際、因地制宜，出臺了一系列制度規(guī)范和實施細則。
三是以示范項目為引領(lǐng)，全力推動項目落地實施。財政部連續(xù)3年推出三批共745個、計劃總投資規(guī)模1.95萬億元的PPP示范項目，涉及幾乎所有公共服務領(lǐng)域。同時，建立對示范項目的跟蹤指導、對口聯(lián)系、動態(tài)調(diào)整機制，持續(xù)對示范項目實行嵌入式、全流程管理，確保示范項目規(guī)范實施，真正成為經(jīng)得起考驗的“樣板”和“標桿”。地方各級財政部門也積極行動，推出了本區(qū)域一大批擬實施的PPP項目，著力推動項目落地。
四是切實加大扶持力度。積極探索財政資金撬動社會資本和金融資金參與PPP項目的有效方式，出臺PPP項目“以獎代補”政策，安排資金80億元對符合條件的新建示范項目和地方融資平臺公司存量轉(zhuǎn)型項目給予獎勵。支持符合條件的PPP項目申請保障性安居工程貸款貼息等政策支持。以海綿城市和綜合管廊建設兩項試點工作為載體，對采用PPP模式的地區(qū)增加中央財政補助資金。地方各級財政部門邊推進、邊創(chuàng)新，摸索出很多新辦法、新措施，包括設立基金、出臺獎補政策等。
五是夯實信息基礎(chǔ)建設。搭建了集項目管理、數(shù)據(jù)分析和信息共享為一體的全國PPP綜合信息平臺，實現(xiàn)項目全生命周期內(nèi)的全功能動態(tài)監(jiān)管。在地方各級財政部門的大力支持下，目前已實現(xiàn)信息平臺入庫項目基本信息全部對外發(fā)布。研究制定全國PPP咨詢機構(gòu)庫和專家?guī)旃芾磙k法，動態(tài)公開具有PPP咨詢服務能力和經(jīng)驗的機構(gòu)，推動PPP咨詢市場良性競爭。
史耀斌介紹，今年以來，財政部重點圍繞推動立法、項目落地和引導支持等方面，做了大量工作。
在推動立法方面，在對國際立法經(jīng)驗及國內(nèi)實踐深入研究基礎(chǔ)上，財政部起草了立法草稿，并向相關(guān)方面充分闡述我們觀點，目前正按照國務院要求，積極配合法制辦制定PPP條例。
在項目落地方面，聯(lián)合20個部門，在地方上報的1174個項目中評選出516個第三批示范項目，全面提升第三批示范項目的行業(yè)引領(lǐng)、區(qū)域帶動和創(chuàng)新示范效應，實現(xiàn)了從財政部示范到全國示范的升級。
從實際情況看，示范項目整體進展良好，落地速度不斷加快。截至8月末，第一批、第二批示范項目落地率分別為76%和52%。在示范項目的帶動下，各地有更多的PPP項目落地。截至今年10月末，財政部PPP綜合信息平臺入庫項目10685個，總投資12.7萬億元。其中進入執(zhí)行階段的項目1014個，總投資1.72萬億元，落地率26.8%。其中，僅6-10月就新增落地項目395個、新增項目總投資6600億元，項目落地速度明顯加快。
在引導支持方面，重點推動PPP基金設立運轉(zhuǎn)。為了提高PPP項目的融資可獲得性，財政部會同有關(guān)金融機構(gòu)，出資設立了1800億元的PPP融資引導基金，推動更多PPP項目實施。目前，基金公司抓緊開展項目投資，累計簽約金額已達到517億元。
總的來看，今年PPP各項工作穩(wěn)步推進，卓有成效，各方對推廣PPP的反應日益熱切，PPP項目迎來了“落地年”，一些開始運營的PPP項目，顯現(xiàn)了較好的經(jīng)濟效益和社會效應，可以說，PPP改革已呈現(xiàn)出政府、企業(yè)、公眾三方共贏的良好局面。
PPP還面臨哪些亟待突破的“瓶頸”？
PPP改革仍然面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。
史耀斌指出，在取得成效的同時，財政部也清醒地認識到，PPP改革仍然面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。
一是部分地方觀念轉(zhuǎn)變不到位。典型表現(xiàn)，一是片面追求投資和GDP增長，不加區(qū)分地擴大、泛化PPP模式的使用范圍，甚至將一些純商業(yè)化項目硬套PPP模式，并對社會資本承諾過高的回報率，這不符合社會資本合理盈利而不暴利的要求，會損害公共利益。二是將PPP模式簡單理解為融資手段，且程序復雜、管理要求高，認為不如財政直接投入或銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式簡單，采用PPP模式的主動性不強。三是個別政府通過設置高額保證金、注冊資本、銀行存款等條件，制造“隱性門檻”，規(guī)避采購環(huán)節(jié)的競爭，難以實現(xiàn)“物有所值”。
二是改革發(fā)展不平衡。首先，行業(yè)發(fā)展不平衡。不同部門積極性有差別，面臨的難度也不相同。已經(jīng)出臺具體實施意見的行業(yè)，改革進展相對較快，但行業(yè)主管部門尚未行動或者行動較慢的領(lǐng)域，改革進展則相對緩慢。其次，地區(qū)發(fā)展不平衡。從項目庫情況看，中西部地區(qū)進展較快，PPP項目數(shù)量較多，截至今年10月末，數(shù)量位居前五的省份，除山東外，全部是中西部省份。從前期調(diào)研情況看，有些省份內(nèi)部的改革進度也不平衡，認識到位、思路清晰的市縣工作推進快，制度體系、工作機制、項目落地都有積極進展，觀念陳舊、領(lǐng)導不夠重視的地方仍然需要上級推著走。
三是民營資本參與率不高。從實際進展看，目前民營資本參與PPP的積極性并不高，分析其原因，一是部分政府在觀念上有誤區(qū)。一些地方不愿意和民營資本打交道，認為不可控、風險高，加上項目操作復雜、技術(shù)要求高，和民營資本合作會面臨較大的審計、輿論壓力，如果民營資本收益高了，容易引發(fā)國有資產(chǎn)流失、政府監(jiān)管不力、利益輸送等質(zhì)疑。二是對民營資本的權(quán)益保障不足。主要是法律保障不足的問題。PPP項目合作期比較長，民營資本擔心合同無法正常履行，如果政府方違約，缺乏有效渠道維護自身的合法權(quán)益。三是民營資本自身能力有待培育。目前除污水處理、垃圾處理等較為成熟的行業(yè)外，不少領(lǐng)域、特別是交通軌道領(lǐng)域缺乏有實力承接PPP項目的民營資本，客觀上造成國企、特別是央企唱主角的現(xiàn)象。
四是部分項目實施不規(guī)范。目前，一些項目在實施過程中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象，需要引起高度重視，主要是：一是假借PPP搞變相融資。一些地方的思維仍然停留在融資搞建設上，打著PPP的旗號采取政府承擔兜底責任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出。二是刻意規(guī)避PPP管理要求。一些地方認為PPP流程多、管理嚴，操作起來太復雜，想方設法規(guī)避PPP制度要求，借道政府購買服務等方式變相上項目，把政府購買服務的范圍泛化到幾乎所有公共服務。三是“重數(shù)量、輕質(zhì)量”，項目前期準備工作不扎實。
五是法律保障和政策銜接不健全。目前，基礎(chǔ)性的PPP制度框架已經(jīng)建立，但在法律保障上還需要進一步提升。據(jù)了解，反映比較多的問題，一是法律保障待加強。由于缺乏專門立法，PPP項目各個環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律不盡清晰，相關(guān)各方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障，社會資本對PPP政策的穩(wěn)定性和項目長期運營心存顧慮。有些財政部門還反映，由于涉及部門職能轉(zhuǎn)變，沒有立法很難協(xié)調(diào)推進工作。二是配套政策待完善。PPP項目涉及面廣，稅收、土地、價格、融資等配套政策都需要進一步完善。三是市場壁壘待破除。我國公用事業(yè)領(lǐng)域存在“各自為政，各管一攤”的現(xiàn)象，存在一定的市場分割，沒有建立全國統(tǒng)一市場，導致市場主體良莠不齊，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。
未來，PPP將在哪些方面有大“突破”？
在確定的污水處理、垃圾處理領(lǐng)域，要堅定推行PPP模式強制應用試點工作，力爭新建項目100%采用PPP模式。
史耀斌指出，下一步，要重點做好以下工作，爭取實現(xiàn)重大突破：
努力在兩個“強制”試點上實現(xiàn)突破。在確定的污水處理、垃圾處理領(lǐng)域，要堅定推行PPP模式強制應用試點工作，力爭新建項目100%采用PPP模式。這是財政部黨組會議作出的新的工作部署，垃圾處理、污水處理等公共服務領(lǐng)域，項目一般有收益、有現(xiàn)金流，PPP模式應用廣泛，具備全面推廣的基礎(chǔ)和條件。
對項目一般有現(xiàn)金流、市場化程度較高、PPP模式運用較為廣泛、操作相對成熟的其他領(lǐng)域，要在逐個研究的基礎(chǔ)上，加快推進PPP模式強制應用工作，成熟一類、推進一類，邊試點邊規(guī)范，邊總結(jié)邊完善，一定要取得實質(zhì)性進展。
在其他中央財政給予支持的公共服務領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備運營條件的項目，比如地下綜合管廊項目，要強制實施PPP模式識別論證，鼓勵運用PPP模式，推動提高項目效率。對兩個“強制”試點，各地可結(jié)合實際情況，先行先試，條件成熟的領(lǐng)域可以直接推進，部分領(lǐng)域暫時無法全面推進的，可以探索在項目層面開展試點，爭取在各個領(lǐng)域都有所突破。
努力在提高項目落地率上實現(xiàn)突破。要按照“又快又實”的要求，推進形成PPP項目加快落地的態(tài)勢，形成民營資本廣泛進入的局面，為應對經(jīng)濟下行壓力發(fā)揮更加突出的作用。
一是發(fā)揮財政資金引導作用。落實好國家支持公共服務領(lǐng)域PPP項目的財稅優(yōu)惠政策，加強政策解讀和宣傳，積極與中國PPP融資支持基金做好項目對接。同時，各級地方財政部門要因地制宜、主動作為，探索財政資金撬動社會資本和金融資金參與PPP項目的有效方式，通過前期費用補助、以獎代補等手段，調(diào)動社會資本的投資積極性。
二是加大業(yè)務支持力度。財政部積極會同有關(guān)方面，落實好對中央財政示范項目的跟蹤指導、對口聯(lián)系制度，幫助項目單位解決實施過程中遇到的困難和問題。各地可探索組建專家團隊，對實施進度慢的PPP項目實行定向輔導，及時解決問題。
三是加大項目推介力度。各級地方財政部門要聯(lián)合行業(yè)主管部門，對各公共服務領(lǐng)域的項目進行系統(tǒng)梳理，建立分層次、有重點的滾動開發(fā)計劃，加大項目推介力度，為供需雙方提供對接平臺，實現(xiàn)更多更好的合作。
努力在推動PPP規(guī)范運作上實現(xiàn)突破。推廣PPP模式重在“神似”，關(guān)鍵是要貫徹PPP模式的理念和內(nèi)涵。一是在項目規(guī)范方面，要著力改變“假PPP”不斷出現(xiàn)的狀況，削弱PPP作為地方政府“新融資工具”的沖動，強化示范項目引導作用，做“真PPP”。二是在管理規(guī)范方面，要結(jié)合現(xiàn)有經(jīng)驗和實踐需求，對三年來制定出臺的操作指南、合同指南、物有所值等一系列制度進行評估完善，以制度規(guī)范促項目規(guī)范。三是在績效考核規(guī)范方面，按照“激勵相容、提質(zhì)增效”的目標，探索制定明確細化的分行業(yè)項目驗收績效指標體系，覆蓋PPP項目全生命周期，確保全程有監(jiān)督、有考核、有驗收。
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