前言
新一屆政府的上任首先住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子上臺(tái)以來，首個(gè)更換部長(zhǎng)的國(guó)務(wù)院組成部門就是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，陳政高正式接棒姜偉新，成為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)?！瓣惒块L(zhǎng)來住建部就是來搞棚戶區(qū)改造的。”住建部一位不愿具名的官員透露。同時(shí)，資金投入支持從單純的財(cái)政支出轉(zhuǎn)為與市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合，多種方式的融資渠道利用的投入，加上在住房矛盾的最敏感時(shí)期，三點(diǎn)因素足可以看出棚戶區(qū)改造在2014年開始變得不簡(jiǎn)單了。
政策上的真正傾斜是前提
棚戶區(qū)改造，是我國(guó)政府針對(duì)住房質(zhì)量差、缺少必要配套設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生條件惡劣、中低收入居民相對(duì)集中的城市危舊房集中區(qū)域，組織實(shí)施的住房改造專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。棚戶區(qū)的主要特征是房子建設(shè)密度大；結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、年久失修，抗震、消防、防澇等都達(dá)不到目前國(guó)家房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有嚴(yán)重安全隱患；缺乏生活必備設(shè)施，室內(nèi)無廚房、無廁所、無下水、燃?xì)馊狈?；從室外來看，小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套跟不上。可見，這一類型的住房是必須要改造的，更多是還是時(shí)間上的問題。
而從國(guó)家的政策決心來看，2013年，新一屆中央政府提出，從2013年到2017年“再改造1000萬戶以上各類棚戶區(qū)”的建設(shè)任務(wù)，同時(shí)提出在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，“要改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村”，由此新一輪棚改的序幕拉開。
近日,，國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》，要求各地區(qū)、各有關(guān)部門進(jìn)一步加大棚戶區(qū)改造工作力度，力爭(zhēng)超額完成2014年目標(biāo)任務(wù)，并提前謀劃2015—2017年棚戶區(qū)改造工作。政府的住房政策已從過去以住房市場(chǎng)調(diào)控為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐耘飸魠^(qū)改造、住房保障和住房供應(yīng)體系建設(shè)為重點(diǎn)。
而其中有個(gè)焦點(diǎn)值得關(guān)注，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子上臺(tái)以來，首個(gè)更換部長(zhǎng)的國(guó)務(wù)院組成部門就是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，陳政高正式接棒姜偉新，成為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)。陳政高履新住建部，不僅要一如既往地推動(dòng)和執(zhí)行保障房建設(shè)、住房救濟(jì)等國(guó)務(wù)院賦予的工作，還將把保障房建設(shè)中的棚戶區(qū)改造作為重中之重。“陳部長(zhǎng)來住建部就是來搞棚戶區(qū)改造的?！弊〗ú恳晃徊辉妇呙墓賳T透露。住建部是國(guó)務(wù)院指令的執(zhí)行部門，由于國(guó)務(wù)院加大了對(duì)棚戶區(qū)改造的投入力度，住建部的工作重心必然會(huì)移向這里。但至少短期內(nèi)，住建部不會(huì)像外界傳說的那樣，會(huì)有新的政策出臺(tái)。畢竟，棚改工作已非新內(nèi)容，住建部只要按照國(guó)務(wù)院的指示去落實(shí)就行。但力度和實(shí)際執(zhí)行效果將會(huì)更大。這是不容置疑的。
根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的調(diào)查，各地近期計(jì)劃改造的棚戶區(qū)還有1400多萬套。改造的范圍依然很廣。目前，我國(guó)棚戶區(qū)分為5大類，分別是城市棚戶區(qū)，國(guó)有工礦棚戶區(qū)、國(guó)有林業(yè)棚戶區(qū)、國(guó)有農(nóng)墾棚戶區(qū)和國(guó)有煤礦棚戶區(qū)。
2011年至2013年底，全國(guó)棚戶區(qū)改造累計(jì)開工1084萬戶，基本建成668萬戶。今年我國(guó)還將改造各類棚戶區(qū)470萬戶以上，改造任務(wù)比去年增加近47%；基本建成480萬套，同比增加約1.2倍。“實(shí)施棚改，完善配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，有利于改善城市環(huán)境，集約利用土地，提高城鎮(zhèn)綜合承載力和可持續(xù)發(fā)展能力，也有效緩解了城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的矛盾。
而目前政府改造的方法是政策支持與市場(chǎng)機(jī)制有效結(jié)合，其中棚改范圍不斷擴(kuò)大，棚改范圍從最初的煤礦棚戶區(qū)改造，擴(kuò)大到林區(qū)、墾區(qū)、城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造；又從推進(jìn)集中成片城市棚戶區(qū)改造，到逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍；近年來又把鐵路、鋼鐵、有色金屬、黃金等行業(yè)棚戶區(qū)納入改造政策支持范圍。土地、稅收和信貸等支持政策更完善，系統(tǒng)性更強(qiáng)。值得注意的是，為進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)性金融對(duì)棚戶區(qū)改造的支持作用，國(guó)家開發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部，具體實(shí)施對(duì)棚戶區(qū)改造的貸款支持。這將政府的政策支持與市場(chǎng)機(jī)制有效結(jié)合，發(fā)揮保本微利的開發(fā)性金融作用，為大規(guī)模棚改提供了成本更低、來源穩(wěn)定的融資渠道。盡管如此，政策和方法再好，也要在實(shí)際的資金上做最強(qiáng)力的保障。與市場(chǎng)結(jié)合不僅僅是資金保障的唯一一部。
目標(biāo)很明確 資金是關(guān)鍵
棚改是共贏的民生工程。棚戶區(qū)改造是我國(guó)政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民生工程。資金主要來源財(cái)政支出，目前正在結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制，融入更多的資金融資渠道，去讓更多有效的力量進(jìn)入到改造工程中來，可以說這與之前幾年單純的財(cái)政投入為主，截然不同。 原來，棚房區(qū)改造政府資金償付渠道單一，幾乎各地都是來自于土地出讓金和剩余房屋銷售款及部分租金。但隨著棚房區(qū)改造步入啃“硬骨頭”階段，地方對(duì)加大中央投資和政策支持力度、加快金融和監(jiān)管政策創(chuàng)新等方面的渴盼也愈發(fā)強(qiáng)烈。
而在原來，資金上的不到位是棚戶區(qū)改造能否真正轉(zhuǎn)變成工程機(jī)械市場(chǎng)機(jī)遇的最大阻礙。資金拮據(jù)可以說在一些地方是空前的大難題。政策到地方更多只是一紙文件綱領(lǐng)，執(zhí)行難度極大。
例如，在古都開封，僅古城區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)建筑面積便達(dá)528平方米，涉及改造房數(shù)4萬戶13萬人，面積占全省城市棚戶區(qū)面積的50%以上，局部地區(qū)人口密度達(dá)到每平方公里3萬人，亟須加快改造。但由于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢、又受限于古城保護(hù)規(guī)劃等因素，棚戶區(qū)改造中資金、征收、安置等矛盾表現(xiàn)得尤其突出。據(jù)開封市“兩改一建”(棚戶區(qū)、城中村改造及保障性安居工程)指揮部辦公室副主任孔祥成介紹，僅這古城區(qū)內(nèi)520多萬平方米的棚戶區(qū)，征收資金就需210億元左右，而能落實(shí)到的上級(jí)支持資金最多也就6個(gè)多億，由于古城保護(hù)規(guī)劃中有房屋限高等方面的要求，有近10萬人在改造后要遷出古城，僅安置房建設(shè)的地方投入就超出國(guó)家投入的3倍以上，這還不算基礎(chǔ)設(shè)施配套的投入。政府在保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)投入的情況下，財(cái)政資金已極其緊張，導(dǎo)致地方配套資金難以落實(shí)?？梢娰Y金上的缺失，更多是在融資通道上的單一，一旦出現(xiàn)資金問題，就要單純依靠國(guó)家上的財(cái)政傾斜，落到實(shí)處的投入就少之更少。
按照新一輪棚改政策安排，2013年至2017年全國(guó)要改造各類棚戶區(qū)1000萬套，初步估算投資總規(guī)模達(dá)2.5萬億元?？偼顿Y安排仍顯不足。2.5萬億元的總規(guī)模，平均到1000萬套棚改房中，每套即是25萬元，按照當(dāng)前成本估算，很難蓋起來。而且，這還不包括前期的土地平整和大量基礎(chǔ)設(shè)施配套。如果只考慮到建設(shè)成本，而基礎(chǔ)設(shè)施配套的投資安排缺失或者過低，再考慮到當(dāng)前地方財(cái)政的狀況，這樣的安排并不符合實(shí)際。根據(jù)分析，基礎(chǔ)設(shè)施配套占總投資規(guī)模的20%應(yīng)當(dāng)是較為合理的水平，而這樣一測(cè)算，現(xiàn)有的投資規(guī)模資金缺口依然巨大。 一些地方尤其是三四線城市的相關(guān)主管部門表示，考慮到地方的發(fā)展實(shí)際，在當(dāng)前財(cái)力緊張的情況下，先期從預(yù)算中安排20%的資本金到位的壓力太大，而地方政府資本金不到位，上級(jí)和金融機(jī)構(gòu)的資金就為了解決資金問題，不少地方都在嘗試探索，可以說說多渠道的資金融資嘗試是不得已的政策。
國(guó)家開發(fā)銀行則是棚改的重要金融支持機(jī)構(gòu),僅今年上半年,其對(duì)棚改發(fā)放的貸款就高達(dá)2195億元。2014年全年棚改投資規(guī)模有望超過一萬億元。截至6月底，中央財(cái)政已下達(dá)2014年城鄉(xiāng)保障性安居工程補(bǔ)助資金共2198.20億元。其中，用于棚戶區(qū)改造支出419.61億元，同比增長(zhǎng)148.1%。
其中，下達(dá)城鎮(zhèn)保障性安居工程資金1968.20億元，下達(dá)農(nóng)村保障性安居工程資金230億元。上半年，全國(guó)財(cái)政實(shí)際用于保障性安居工程支出1521.03億元，同比增長(zhǎng)36.6%。其中，公共預(yù)算支出1172.46億元，同比增長(zhǎng)36.6%；政府性基金預(yù)算支出348.57億元，同比增長(zhǎng)36.3%。分項(xiàng)目看，全國(guó)財(cái)政用于廉租住房支出257.01億元，同比下降19.8%，主要是廉租住房建設(shè)任務(wù)減少24.5%；用于公共租賃住房支出372.51億元，同比增長(zhǎng)11.6%；用于游牧民定居工程支出5.45億元，同比增長(zhǎng)159.5%；用于農(nóng)村危房改造支出123.76億元，同比下降12.9%，主要是農(nóng)村危房改造建設(shè)任務(wù)減少7.5%；用于配套基礎(chǔ)設(shè)施等其他支出330.84億元，同比增長(zhǎng)126.5%。
關(guān)于資金的問題還會(huì)出現(xiàn)
但有些問題也會(huì)成為這一改變的阻礙。隨之而來的一些新風(fēng)險(xiǎn)隱患亦須警惕。隨著棚改的深入，在不少地方收益難以平衡的項(xiàng)目漸成改造重點(diǎn)，改造成本越來越高、資金壓力日趨增長(zhǎng)的現(xiàn)象普遍存在。一些地方急于拓寬棚改資金來源而四處舉債，而一些金融機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)評(píng)估、協(xié)作不夠，出現(xiàn)了對(duì)一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)平臺(tái)在多家銀行重復(fù)授信、多頭融資的問題，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。
在個(gè)別地方棚改出現(xiàn)的重復(fù)授信、多頭融資導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。當(dāng)前由于一些地方棚改資金缺口較大，急于拓寬資金來源四處舉債，而一些金融機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)評(píng)估、協(xié)作不夠，出現(xiàn)了對(duì)一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)平臺(tái)在多家銀行重復(fù)授信、多頭融資的問題。表面上看似解決了資金問題，但一旦還不上，不僅增加了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也增加了金融風(fēng)險(xiǎn)。一些地方為了解決資金來源，對(duì)一些利率較高的短期商業(yè)貸款和金融產(chǎn)品較多依賴，加上多頭融資，盡管解決了初期建設(shè)資金問題，卻導(dǎo)致了債務(wù)結(jié)構(gòu)的不合理，在還債高峰期東挪西借，加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí)，一些地方在棚戶區(qū)及保障房項(xiàng)目上規(guī)劃不到位、布局不合理、重建輕管，加上配套建設(shè)不足，導(dǎo)致一些項(xiàng)目盡管建設(shè)完工，但在后期租售上不受市場(chǎng)歡迎，資金回收緩慢，也加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
一些專家提出，當(dāng)前一些地方的棚戶區(qū)改造中，對(duì)資金籌集、使用等缺少前瞻性的研究和統(tǒng)一規(guī)劃，缺少與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合。未來應(yīng)進(jìn)一步提高地方債務(wù)透明度，使地方政府與專業(yè)金融機(jī)構(gòu)能各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，圍繞各地棚房區(qū)建設(shè)計(jì)劃，系統(tǒng)研究、分析政府投融資規(guī)模和投向，合理控制融資成本、規(guī)模，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著棚改的深入，剩下的一些國(guó)有工礦棚戶區(qū)地點(diǎn)偏僻、區(qū)位差，幾乎沒有商業(yè)化運(yùn)作價(jià)值，都要由政府主導(dǎo)改造，資金壓力更大。到2017年，預(yù)計(jì)棚戶區(qū)改造的貸款規(guī)模會(huì)達(dá)到40多億，地方既要還償、還要建設(shè)，國(guó)家還要持續(xù)加大投資力度，緩解地方資金壓力。方法還是要增加一些的。
目前的方法建議有哪些呢？應(yīng)當(dāng)加快棚戶區(qū)、公租房、廉租房等保障房的并軌改革，目前保障房產(chǎn)品各類較多，資金渠道不一、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一，有限的資金難以整合發(fā)揮作用，并且給地方帶來了諸多操作不便。還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化分類，發(fā)揮有限資金的統(tǒng)籌使用效果，給予地方更多的調(diào)配權(quán)。還應(yīng)重視解決地方政府存量負(fù)債和未來債務(wù)增量的難題，例如通過“三個(gè)統(tǒng)一、三個(gè)專項(xiàng)”盡可能規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)一評(píng)級(jí)，統(tǒng)一授信，由一家專業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府進(jìn)行評(píng)級(jí)授信，避免多頭評(píng)級(jí)、多頭授信和地方債務(wù)不透明的問題，實(shí)施統(tǒng)貸統(tǒng)還，由一個(gè)平臺(tái)來承接和歸還貸款；國(guó)家明確專項(xiàng)貸款、專項(xiàng)債券和專項(xiàng)基金，避免資金流向走偏、多頭發(fā)債、解決地方資本金不足等問題。國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加大政策支持，鼓勵(lì)金融資本、社會(huì)資本共同解決棚房區(qū)改造資金缺口的同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道。由于國(guó)務(wù)院的重視，2014年起投入到棚戶區(qū)改造的錢增多了，住建部要把這個(gè)錢分好，怎么分才能保證合理、分了之后怎么監(jiān)管到位等工作，也顯得更加重要。
這一市場(chǎng)是有，但不能把其看的太重
從2008-2013年，住建部已開工建設(shè)的4000多萬套保障性住房中，有1500余萬套是來自棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。然而這1500余萬套保障房，仍不夠安置所有居住在棚戶區(qū)的老百姓。目前，全國(guó)仍有1400多萬戶棚戶需要進(jìn)行改造，大多位于中西部地區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、資源枯竭型城市和三線企業(yè)較集中的城市。可以是市場(chǎng)是巨大的，但難度也會(huì)更加巨大。機(jī)遇埋藏的深度越來越深。
那么對(duì)工程機(jī)械而言，自信心要如何看待？無疑政府的決心是自信心的來源之一。彼時(shí)，時(shí)任遼寧省委書記的李克強(qiáng)已經(jīng)在當(dāng)?shù)馗懔藘赡甑拇笠?guī)模棚戶區(qū)改造，完成改造面積達(dá)1212萬平方米，建設(shè)回遷樓1931萬平方米，改善了120萬戶棚戶區(qū)居民的住房條件。這一成果遠(yuǎn)超2005年3月遼寧省出臺(tái)的《全省城市集中連片棚戶區(qū)改造實(shí)施方案》中提出的“用兩到三年時(shí)間完成806萬平方米的棚戶區(qū)改造”的目標(biāo)。這也是李克強(qiáng)掌政遼寧時(shí)最為人稱道的政績(jī)?？梢灶A(yù)感到新政府還會(huì)加大各級(jí)財(cái)政的支持力度、金融支持、鼓勵(lì)吸引民間資本。使其成為給未來棚戶區(qū)改造資金來源的重要方面。
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